Север и рынок. 2018, N 2.

История вопроса Разработка законопроекта об АЗРФ велась профильным Минэкономразвития России с 2014 г. Параллельно с этим изучение столь актуальной для страны темы вели и продолжают вести специалисты различного профиля — региональные политики, юристы, экономисты. Следует, в частности, назвать работы Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации [1], Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России [2, 3] или недавний доклад Института регионального консалтинга [4]. Они внесли ряд развернутых предложений по концепции и структуре комплексного закона об Арктической зоне, на базе которого затем системно формировалось бы многоаспектное арктическое право России, включающее нормы целого ряда отраслей и внутреннего, и международного права. С сожалением приходится отметить, что в законопроектной деятельности Минэкономразвития эти подходы оказались фактически не отражены. Ключевой для него стала узкая идея формирования в Арктике «опорных зон развития», возникшая, видимо, в начале 2016 г.: курировавший Север заместитель министра А. В. Цыбульский еще не упоминал их, выступая в ноябре 2015 г. в Совете Федерации [5] , но спустя полгода вынес опорные зоны в название своего доклада на Петербургском международном экономическом форуме [ 6 ]. Первый проект ФЗ «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» (далее будем называть его Законопроектом-2016) [7] был разослан на обсуждение в федеральные и региональные органы исполнительной власти 14 июля 2016 г. Председатель Совета Федерации В. И. Матвиенко, посетившая в те дни Мурманскую обл., ожидала, что он будет внесен в парламент в осеннюю сессию 2016 г. Однако в конце ноября законопроект, уже успев набрать критические отзывы, был лишь предварительно представлен в упомянутом Совете по Арктике и Антарктике. А. В. Цыбульский заявил тогда: «Улучшение качества жизни людей — вот что должно быть в качестве основного критерия развития территории». Однако сенаторы-северяне жестко критиковали документ, как чересчур декларативный, не отражающий объективных проблем Арктики (таких как дороговизна жизни и повышенная энергоемкость) и, вопреки заявленным целям, полностью игнорирующий социальную сферу [ 8 ]. Аналогичные комментарии поступили от представителей общественности, академического и бизнес-сообществ, включая и автора настоящей статьи [9]. По итогам обсуждения законопроект был в конце января 2017 г. возвращен на доработку. Заместитель председателя Правительства России, председатель Государственной комиссии по вопросам развития Арктики Д. О. Рогозин наложил при этом резолюцию: «Закон нужен, но он должен быть конкретным и посвящен опорным зонам» [10]. В течение года Минэкономразвития готовило новую редакцию, параллельно работая на опережение с администрациями всех восьми арктических субъектов Федерации, чтобы те предлагали проекты своих опорных зон. Обновленный проект ФЗ «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» (далее — Законопроект-2017) был 14 ноября 2017 г. размещен на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов [11] и в декабре 2017 г. внесен в Правительство Российской Федерации. Хотя документ сохранил свое прежнее название, предмет его регулирования существенно сузился, по сути касаясь только опорных зон развития. По сравнению с главой об опорных зонах в Законопроекте-2016, текст был существенно уточнен и дополнен. В него, в частности, включены принципиальные положения о целях и порядке создания опорных зон, их географической привязке, установлении целевых показателей их развития, критериях отбора проектов и др. Появился как таковой институт участника опорной зоны (как ни парадоксально, в Законопроекте-2016 все эти вопросы фактически не затрагивались). Вводится новый финансовый инструмент — Фонд поддержки проектов в Арктике, формируемый за счет взносов участников опорных зон и др. В то же время многие замечания и претензии остались не устраненными. Ряд спорных статей был просто исключен, из-за чего Законопроект-2017 получил и сильный «перекос» в сторону административно-процессуального права: две третьих его объема оказались посвящены процедуре создания опорных зон. Поэтому в настоящей статье сначала проанализированы именно эти, центральные для документа, положения, а затем их влияние на общую логику законопроекта (и через него — на арктическую политику России в целом). Опорные зоны развития и их участники Согласно Законопроекту-2017, опорная зона развития — «территория Арктической зоны, на которой реализуются взаимоувязанные проекты, направленные на комплексное социально­ экономическое развитие Арктической зоны, достижение стратегических интересов и обеспечение 5