Север и рынок. 2014, N 2.

Вместе с тем, концепция, положенная в основу ФЗ № 154, оказалась недостаточно эффективной в условиях России, так как федеральный центр определял только самые общие принципы организации и функционирования местного самоуправления в России, а решающую роль в формировании и деятельности органов местного самоуправления в этих условиях играли субъекты РФ. Достаточно широкая свобода субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть [4]. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью, наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций [5, с. 64]. Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления. На фоне восстановления экономики, к началу 2000-х гг. доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия [6, с. 20-24]. Таким образом, из-за наличия в политической системе значительных противоречий возникла необходимость проведения новой муниципальной реформы. Поэтому в 2003 г. был принят ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственностьрешение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения сучетом исторических и иныхместных традиций». Этот закон принимался на фоне крупномасштабных изменений системы публичной власти в целом: реформы федеративных отношений, бюджетной и налоговой системы РФ. Все преобразования были направлены на повышение эффективности и ответственности каждого уровня публичной власти, обеспечения сочетания полномочий и расходных обязательств по их исполнению. Муниципальная реформа предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти и внедрение европейских континентальных стандартов. Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в ФЗ № 131 [4]: • отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»; • урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы, как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований, притом что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления; • формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами; • значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов Федерации и муниципальных районов; • возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях). Таким образом, в условиях реформ, осуществляемых с начала 2000-х гг., институт местного самоуправления трансформируется из модели независимости местного самоуправления (англосаксонская модель), заложенной в Конституции, обратно в модель государственного управления на местах (континентальная модель), представленную созданием института местных администраций, находящихся под контролем государства. Однако специфичность российской культуры местного самоуправления не позволила континентальной модели реализоваться так, как предполагалось законодательством. Так, реальная российская модель местного самоуправления на сегодняшний день характеризуется следующими чертами: 37