Рыбный Мурман. 1991 г. Сентябрь.

М о р е и закон В УГОДУ ГЛАВРЫБВОДУ О проекте Закона СССР "О сохранении морских биоресурсов По моему глубокому убежде­ нию необходимости в принятии нового Закона СССР, по край­ ней мере в том виде,в каком он исполнен, не существует, а вы­ двинутые причины не могут слу­ жить основанием для его приня­ тия. Действующее законодате­ льство вполне обеспечивает со­ хранение морских биоресурсов 200-мильной зоны СССР и упра­ вление ими. До заключения Со­ юзного Договора менять это за­ конодательство нет никакой не­ обходимости и, скажем так, ни­ какой возможности. Тем не менее проект нового Закона СССР разработан и представлен на бассейны для обсуждения. При ознакомлении с текстом законопроекта выясняется, что он не содержит ни одного ново­ го положения по сравнению с действующим законодатель­ ством. Авторы законопроекта (по крайней мере, такое вытека­ ет из его содержания) изначаль­ но исходят из двух неверных предпосылок: — о нераспространении ре­ сурсной юрисдикции суверенных республик за пределы тервод; — о нераспространении Зако­ на СССР от 25.06.80 г. ” 0 6 охра­ не и использовании животного мира” и, соответственно, всего законодательства Союза ССР и союзных республик об охране и использовании животного ми­ ра за пределы тервод. При этом ставятся цели: в первом случае законодательно оформить исключительную юрисдикцию Союза ССР в эко­ номической зоне СССР и, соот­ ветственно. исключительное право союзных органов на упра­ вление ресурсами экономичес­ кой зоны; во втором — узаконить ныне действующую практику наложе­ ния на советских лиц штрафов до 10 тысяч рублей по ст. 19 Ука­ за об экономической зоне СССР и, более того, распространить эту практику на континенталь­ ный шельф. Как известно, в Минрыбхозе СССР уже делалась попытка распространить штрафы до 10 тысяч рублей на терводы СССР — по этому поводу принима­ лось соответствующее постанов­ ление коллегии Минрыбхоза. Обе исходные предпосылки, а также поставленные цели, по моему убеждению, являются су­ губо ошибочными. Попытаемся это доказать. А вообще очень странно, что приходится доказывать элемен­ тарные истины. Аксиомой явля­ ется то, что законодательство Союза ССР и союзных респуб­ лик об охране и использовании животного мира распространя­ ется на весь животный мир (жи­ вые ресурсы), в отношении кото­ рых СССР осуществляет суве­ ренные права (юрисдикцию). В этом смысле очень важно по­ нять, что распространение Зако­ на СССР 1980 года за пределы тервод на континентальный шельф СССР в момент его изда­ ния (см.ст . 2 Закона) произошло на основании Указа ПВС СССР ”0 континентальном шельфе СССР” в порядке реализации су­ веренных прав СССР, объявлен­ ных в этом Указе. Соответствен­ но, когда в 1984 году был издан Указ ПВС СССР ”0 6 экономи­ ческой зоне СССР” , то Закон СССР 1980 года автоматически распространил свое действие на экономическую зону также в по­ рядке реализации суверенных прав, объявленных в Указе. и управлении рыболовством” (МНЕНИЕ СПЕЦИАЛИСТА) Таким образом, в экономичес­ кой зоне СССР действует Закон СССР 1980 года, и создание ка­ кого-то ” параллельного”закона, по крайней мере для целей со­ хранения морских биоресурсов, является совершенно излишним и недопустимым. Законопроект предусматрива­ ет, что республики будут осуще­ ствлять всю полноту властных функций (читай, юрисдикцию — В. К.) во внутренних водо­ емах и 12-мильных территори­ альных водах; а в экономичес­ кой зоне и на континентальном шельфе примыкающих к терри­ тории республик будут вести то­ лько промысел (без властных функций — В. К.) в объемах, которые им выделит союзный орган. Предлагаемое разграничение полномочий не может иметь под собой никакого правового обо­ снования: республики, как суве­ ренные государства, обладают в своих 200-мильных зонах суве­ ренными правами в отношении право лова в их зонах. Короче говоря, разграничение полномочий должно опреде­ ляться соглашением между рес­ публиками и союзным органом, а не посредством издания Зако­ на. А теперь вернемся к названию законопроекта с целью уточне­ ния термина ’’управление рыбо­ ловством” . Если это \ означает управление ресурсами в морских районах национальной юрисдик­ ции республик, о чем только что говорилось, то с учетом Закона СССР 1980 г. предоставленный законопроект является неприем­ лемым. Если же речь идет об управле­ нии флотом по районам Миро­ вого океана, то для этих целей следовало бы разработать дру­ гой документ, под условным на­ званием ’’Полномочия Минрыб­ хоза СССР по управлению со­ ветским рыболовным флотом в районах Мирового океана” . Что касается случаев объявле­ ния экономических зон вокруг Вторая причина — это очевид­ ная некомпетентность в вопро­ сах законодательства об адми­ нистративных правонарушениях составителей Правил рыболов­ ства, что привело к неправиль­ ному применению ст. 19 Указа ПВС СССР ”0 6 экономической зоне СССР” . Известно, что самые высокие штрафы, которые назовем ис­ ключительными, устанавлива­ ются законодательными актами Союза ССР ио двум основани­ ям: — в связи с выполнением обя­ зательств, вытекающих из меж­ дународных дог оворов СССР, — в связи с особой необходи­ мостью усиления администра­ тивной ответственности. Таким образом, меры адми­ нистративного взыскания в виде штрафов 10 тысяч рублей, 100 тысяч рублей с возможным при­ менением дополнительного взы­ скания в виде конфискации суд­ на. груза и т.д., о которых гово­ рится в ст. 19 Указа, — это ме- живых ресуров с целью выпол­ нения четырех функций: развед­ ки (исследований), разработки, охраны, а также управления ре­ сурсами (а не трех, как это зало­ жено в концепцию законопроек­ та, см. ’’Рыбное хозяйство” № 6 1991 г.): Следовательно, речь может идти только о перед­ аче республиками части своих полномочий союзным органам. Например, права исследования и охраны ресурсов, причем на всем пространстве своих юрис­ дикционных вод —-от берега до границы континентального ше­ льфа или экономической зоны, а не только за пределами тер­ вод. Что касается управления ресурсами, то республики могут оставить эту функцию за собой с целью защиты своих экономи­ ческих интересов. Они будут ос­ ваивать столько живых ресурсов в пределах допустимого улова, сколько смогут, остальную часть будут предоставлять дру­ гим республикам (непосредст­ венно или через союзный орган) или третьим странам в обмен на "суверенных” областей (Кам­ чатка, Сахалин), то это следует отнести к разряду курьезов, в ос­ нове которых лежит правовая некомпетентность депутатов об­ ластных Советов. Для нейтрали­ зации последствий таких реше­ ний вовсе не обязательно и з д ^ вать какие-то новые законы — достаточно использовать дей­ ствующие, что и было сделано Генеральным прокурором Рос­ сии, отменившим такие решения как незаконные. Как известно, рыбоохрана в настоящее время при обнару­ жении нарушения правил рыбо­ ловства в территориальных во­ дах налагает на советских лиц штрафы до 100 рублей, в эконо­ мической зоне — до 10 тысяч рублей. Почему это происходит? Об одной причине уже говори­ лось — это отрицание Главрыб- водом распространения на эко­ номическую зону Закона СССР 1980 г. и, соответственно, Указа ПВС СССР от 14.08.85 г. ”0 6 а д м и н и с т р а т и в н ы х нарушениях” . ры, установленные исключите­ льно для иностранных лиц. Законодатель никогда не уста­ навливал в экономической зоне для советских лиц исключитель­ ные штрафы по второму из пе­ речисленных выше оснований ” в связи с особой необходимостью усиления административной от­ ветственности” , якобы ввиду особой необходимости защиты живых ресурсов экономической зоны в отличие, скажем, от тер­ риториальных вод, где такой не­ обходимости вроде не существу­ ет. Во-первых, нигде в ст. 19 Ука­ за нет ссылки на приведенное выше основание; во-вторых, жи­ вые ресурсы и морская среда в экономической зоне, террито­ риальных и внутренних морских водах СССР представляют со­ бой единый экологический ком­ плекс, защищать который необ­ ходимо в равной мере в любом из перечисленных морских рай­ онов; в-третьих, речь идет о рай­ онах, где^в равной мере осущест­ вляется ресурсная юрисдикция СССР. И где на всем простран­ стве действует законодательство Союза ССР и союзных респуб­ лик об охране и использовании животного мира, с той лишь разницей, что в экономической зоне СССР оно действует с уче­ том положений Конвенции ООН по морскому праву. За наруше­ ние этого законодательства ви­ новные советские лица должны нести ответственность согласно Указу ПВС СССР от 14.08.85 г.”Об административной ответ­ ственности"...в виде предупреж­ дения или штрафа в размере до 100 рублей” . Почему же до сих пор в эконо­ мической зоне СССР советские лица подвергаются штрафам до 1000-2000 рублей, а в недалеком будущем, говорят, следует ожи­ дать штрафов на полную "ка­ тушку” — до 10 тысяч рублей? Причина в том, что когда-то кто-то в Главрыбводе не разо­ брался и от имени министра предписал органам рыбоохраны налагать штрафы на советских лиц по ст.19 Указа об экономи­ ческой зоне СССР, что и прак­ тикуется до настоящего време­ ни. А между тем пределы дейст­ вия любого закона указываются в самом законе и не могут изме­ няться посредством издания ка- ких-либо ведомственных норма­ тивных актов, что в данном слу­ чае, как раз и произошло. Подо­ бное необъяснимо, особенно с учетом того, что после приня­ тия Основ законодательства Со­ юза ССР и союзных республик об административных правона­ рушениях (23.10.1980 г.) были отменены все действовавшие до этого ведомственные норматив­ ные акты, регулирующие нало­ жение административных взы­ сканий, и запрещены к изданию впредь. Остается предположить, что все это по какой-то причине неизвестно Главрыбводу. Ина- че,чем можно объяснить, что до настоящего времени в Правилах рыболовства в экономической зоне СССР для советских про­ мысловых судов министр рыб­ ного хозяйства (читай — Глав- рыбвод) предписывает рыбоох­ ране: — налагать на советских лиц штрафы согласно ст.19 Указа об экономической зоне СССР (хотя эти штрафы предназначены ис­ ключительно для иностранных лиц); — применять норму об ответ­ ственности должностных лиц, которая по содержанию не со­ гласуется со ст. 15 КАП РСФСР, что позволяет рыбоохране про­ извольно расширять круг лиц, подлежащих штрафованию; — применять к капитанам не­ предусмотренную законом меру взыскания за совершение адми­ нистративного правонарушения в виде лишения личного рыбо­ ловного билета по аналогии с лишением специального права, предоставленного данному гра­ жданину (права управления транспортными средствами, права охоты),( см.ст. от 24(5), 30 КАП РСФСР). Все изложенные выше меры взыскания включены в законо­ проект с целью их законодатель­ ного утверждения и безусловно­ го применения к советским ли­ цам. Этого, однако, допустить нельзя. В. КОСОБУЦКИЙ, начальник лаборатории НПО ”Севрыбоовск’\не- штатный главный специа­ лист АРП ’’Севрыба” по ли­ цензионному я конвенцион­ ному рыболовству.